山東在今年好多事上都是C位出道,最近又有一件事引起了很多人的注意。5月6日,《山東省村莊布局專項(xiàng)規(guī)劃》等項(xiàng)目和技術(shù)規(guī)程研討會(huì)召開,這次研討會(huì)的主要目的是為了解決長(zhǎng)久以來(lái),在村莊層面上并沒(méi)有規(guī)劃的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),村莊規(guī)劃混亂,在一定程度上給基層管理帶來(lái)了不便,制約了農(nóng)村發(fā)展。研討會(huì)上著重對(duì)三個(gè)方案進(jìn)行了匯報(bào),分別是《山東省村莊布局專項(xiàng)規(guī)劃》、《山東省村莊布局專項(xiàng)規(guī)劃編制導(dǎo)則》、《山東省合村并居(農(nóng)村社區(qū))規(guī)劃指引》。報(bào)道提及了“制定全省合村并居規(guī)劃指引,穩(wěn)妥推進(jìn)合村并居,發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用,全力保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施,為打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板提供強(qiáng)有力支撐”,其中的合村并居引起了廣泛議論。
山東自然資源廳官網(wǎng)截圖,不過(guò)這篇新聞貌似現(xiàn)在已經(jīng)刪掉了
何為“合村并居”?合村并居,也叫合村并點(diǎn)。顧名思義,就是將多個(gè)村進(jìn)行合并,只保留一個(gè)居民點(diǎn)。在實(shí)際操作上,“合村并居”有兩個(gè)步驟,首先是“合村”進(jìn)行整體規(guī)劃,將地理位置上、資源上相近的幾個(gè)村進(jìn)行合并處理,取消原本各村的自治組織體系,對(duì)村集體資產(chǎn)等方面進(jìn)行整理;然后“并居”主要是選擇新場(chǎng)地作為集中安置點(diǎn),征收原有房屋搬遷至新社區(qū)。進(jìn)行合村并居的出發(fā)點(diǎn)其實(shí)比較好理解,一方面是由于村級(jí)數(shù)量過(guò)多,造成基層建設(shè)成本較高,這里面既有村級(jí)工資發(fā)放,也有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資;另一方面,這種操作可以提高城鎮(zhèn)化水平,對(duì)土地也能夠進(jìn)行集中管理。
合村并居并不是山東的獨(dú)創(chuàng),也不是今年突然冒出來(lái)的。在山東早期的規(guī)劃編制方案中就已提及相關(guān)內(nèi)容。重慶、四川、河北等地也都實(shí)施了類似的政策。江蘇省內(nèi)推行“合村并居”,最早在2000年后的蘇州、無(wú)錫地區(qū)。這一地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移比例較高,一些空心化的農(nóng)村確實(shí)是適合進(jìn)行合并,這樣也改善了農(nóng)村的人居環(huán)境,提高農(nóng)村資源使用效率。隨著江蘇政府在后來(lái)提出2010年全省全面建成更高水平小康社會(huì),工業(yè)、服務(wù)業(yè)速度加快,城市用地指標(biāo)不足,并最終在2005年決定將全省25萬(wàn)自然村合并為4萬(wàn)個(gè)居民點(diǎn),合村并居迅速在全省鋪開。
? 在實(shí)施上,比山東經(jīng)濟(jì)條件更好的江蘇,基本已經(jīng)完成了全省的“合村并居”
山東省內(nèi)也早已開展了試點(diǎn)。2006年,菏澤市啟動(dòng)試點(diǎn);2008年,德州市啟動(dòng)試點(diǎn);2010年,濰坊諸城市成為全國(guó)第一個(gè)撤銷全部建制村的城市,1249個(gè)建制村合并為208個(gè)農(nóng)村社區(qū)。今年的省廳消息,大概是需要在全省層面上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì),為以后全省推開提供技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)。
“合村并居”的“好處”從全國(guó)范圍來(lái)看,山東省的村級(jí)數(shù)量確實(shí)偏多。由于村級(jí)單位在我國(guó)屬于基層群眾自治組織,并不屬于行政區(qū)劃級(jí)別,民政部并沒(méi)有定期更新的村級(jí)單位資料。據(jù)統(tǒng)計(jì)截至2017年,全國(guó)共有村級(jí)單位662479個(gè),其中村委會(huì)559702個(gè),居委會(huì)102777個(gè)。山東行政村數(shù)量6.5萬(wàn)個(gè)左右位居第一,第二名河北則在5萬(wàn)個(gè)左右。
? 山東省村級(jí)居民點(diǎn)分布
總的來(lái)說(shuō),山東的鄉(xiāng)村分布呈現(xiàn)密度高、規(guī)模小的特點(diǎn)。這樣就導(dǎo)致了撥付給村級(jí)的資金容易被稀釋掉,資金作用效果不好,造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本較高。而且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,農(nóng)村人口外流,空心村情況也比較嚴(yán)重,宅基地廢棄閑置,耕地撂荒。
地方政府支持推行“合村并居”,與國(guó)家實(shí)行“土地增減掛鉤”政策也不無(wú)關(guān)系。土地增減掛鉤是指城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤,政策的初衷是盤活農(nóng)村廢棄的建設(shè)用地指標(biāo),將其復(fù)墾,并增加城市建設(shè)用地指標(biāo),將土地高效化利用。但實(shí)際中,如果地方政府的城市建設(shè)用地指標(biāo)不夠了,缺地了,可以動(dòng)個(gè)腦筋減少農(nóng)民宅基地,這樣就實(shí)現(xiàn)了面積上的動(dòng)態(tài)平衡。不增值的宅基地,變成能獲得巨大收益的城市用地,那可就不是動(dòng)態(tài)平衡了。怎樣拆掉農(nóng)民房子呢,合村并居就是一個(gè)有效的手段。
從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上來(lái)說(shuō),合村并居也能促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)轉(zhuǎn)變,推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展,也有利于未來(lái)發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。
“合村并居”暴露的問(wèn)題? 山東萊西市河頭店鎮(zhèn)龍泉湖社區(qū),圖片來(lái)源:新華網(wǎng)“山東萊西:合村并居 農(nóng)民上樓”
? 山東樂(lè)陵市花園鎮(zhèn)并村集中安置效果圖
合村并居在政府層面是樂(lè)見其成的,但大多數(shù)農(nóng)民讓他改變?cè)械纳罘绞?,卻是積極性不高的,補(bǔ)償不到位、安置效果不佳也會(huì)促使抗拒態(tài)度。目前看,合村并居后的效果在各地不同。單就集中安置的建筑形式,有的地方建設(shè)樓房小區(qū),有的地方則還是院落。這與各地政府的規(guī)劃、資金支持力度都有關(guān)。
對(duì)于樓房的形式,上樓后顯然對(duì)仍從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民在生活上多有不便。農(nóng)機(jī)具的停放、糧食的收儲(chǔ)這些原來(lái)簡(jiǎn)單的事瞬間都成了問(wèn)題,購(gòu)買車庫(kù)、租賃倉(cāng)庫(kù)都是另外一筆不小的支出。糧食的晾曬需要另尋空地,飼養(yǎng)家禽幾乎不可能,屋前屋后也無(wú)法栽種。而對(duì)于庭院式接近原來(lái)居住環(huán)境的形式,可能相對(duì)更友好。無(wú)論哪種建筑形式,對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō),其支出是顯著增加了,以至于一些農(nóng)民無(wú)力承擔(dān)購(gòu)買、搬遷、裝修樓房費(fèi)用,后續(xù)的電氣、取暖支出也是一筆大頭,甚至出現(xiàn)上樓返貧的情況。
合村并居后的居住環(huán)境究竟好不好,這與政府的資金投入關(guān)系密切相關(guān)。合村并居這一過(guò)程,在征收補(bǔ)償、集中安置等環(huán)節(jié)都需要錢,一個(gè)縣一拆一建都是上億乃至幾十億的資金投入。所以很多地方在解決資金問(wèn)題時(shí),會(huì)采用貸款、壓低征收補(bǔ)償、向農(nóng)民收取新房建設(shè)費(fèi)用甚至是降低建設(shè)質(zhì)量,這就造成政府花了錢,群眾不滿意。個(gè)別地方在推行合村并居中虎頭蛇尾,不了了之。
我們不妨看另外一個(gè)例子所帶來(lái)的影響。與“合村并居”相似的還有一個(gè)著名的教育政策叫做“撤點(diǎn)并校”。在建國(guó)后,我國(guó)在農(nóng)村一級(jí)長(zhǎng)期推行的教育體系是“村村辦學(xué)”,幾乎每一個(gè)村莊或在相鄰不遠(yuǎn)的大村,都會(huì)設(shè)置一所小學(xué),在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)上也都會(huì)設(shè)置初級(jí)中學(xué),部分地區(qū)也會(huì)規(guī)定村小距離村莊不能超過(guò)5里路,這些方式便利了農(nóng)村學(xué)生就近入學(xué),在當(dāng)時(shí)對(duì)提高識(shí)字率、普及教育起到了積極作用。但在另一方面,由于村小過(guò)多,地方政府確實(shí)難以撥付有效的教育經(jīng)費(fèi),造成農(nóng)村小學(xué)教學(xué)水平參差不齊,很多村小教學(xué)水平差、師資力量不足,這都又反過(guò)來(lái)限制了農(nóng)村小學(xué)教育的發(fā)展。隨著計(jì)劃生育政策的實(shí)施,村小的辦學(xué)招生規(guī)模也開始變得有限,出現(xiàn)麻雀學(xué)校。因此,從九十年代到2000年后,在全國(guó)范圍內(nèi)開始了“撤點(diǎn)并?!?。
“撤點(diǎn)并校”同樣不是什么新鮮東西,也不是中國(guó)人的獨(dú)創(chuàng)。美國(guó)在60-70年代也完成了類似的調(diào)整,較少了一半的學(xué)區(qū)。在中國(guó),據(jù)統(tǒng)計(jì)僅在1997年到2010年的14年間,全國(guó)共減少小學(xué)371470所,相當(dāng)于裁掉了原有47.5%的小學(xué)。其中農(nóng)村小學(xué)減少了302099所,占全國(guó)小學(xué)總減少量的81.3%。這項(xiàng)政策的初衷是好的,想通過(guò)集中辦學(xué)提高農(nóng)村教育水平,解決長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)教育不平衡的問(wèn)題,在實(shí)踐中對(duì)于部分農(nóng)村學(xué)生上學(xué)不便問(wèn)題也期望通過(guò)寄宿方式解決。在理論上講,相較于以前村村辦學(xué)確實(shí)能節(jié)約教育投資,將有效的經(jīng)費(fèi)更加高效的使用,但實(shí)際在實(shí)施階段需要大量投資,在基層出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題。2001年適逢農(nóng)村稅費(fèi)改革,取消一系列農(nóng)村收費(fèi)、集資,地方政府收入減少,而義務(wù)教育財(cái)政又規(guī)定是以縣為主,導(dǎo)致縣鄉(xiāng)對(duì)“撤點(diǎn)并?!钡耐顿Y開始打折扣。不僅學(xué)校設(shè)置的密度降低,校車、學(xué)校住宿、硬件基礎(chǔ)等配套也不足。一些學(xué)校甚至又出現(xiàn)了人滿為患,拉低教育質(zhì)量的反向效果。很多80后、90后農(nóng)村學(xué)生中也都有小學(xué)早上起大早走幾十里山路去上學(xué)的記憶。
? “冰花男孩”是農(nóng)村學(xué)生在現(xiàn)實(shí)中入學(xué)距離遠(yuǎn)的典型例子
與初衷不同的是,后來(lái)衍生出了校車安全、農(nóng)村輟學(xué)率回升、教育資源浪費(fèi)、寄宿環(huán)境惡劣、寄宿制學(xué)校對(duì)小學(xué)生家庭人格教育影響等問(wèn)題。這些都可能是原來(lái)沒(méi)有想到的,卻深刻影響了農(nóng)村教育乃至農(nóng)村學(xué)生認(rèn)知培養(yǎng)?!俺伏c(diǎn)并?!痹谪毨絽^(qū)的力度最大,造成的次生影響也最大。
結(jié)合教育界的“合村并居”,我樂(lè)于相信合村并居的初衷是好的,關(guān)鍵在實(shí)施階段是不是考慮周全,避免上下走樣引發(fā)的負(fù)面影響,能夠不損害農(nóng)民的利益,尊重農(nóng)民的選擇,給農(nóng)民以參與權(quán)。并且這一政策需要因地制宜,在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的效果遠(yuǎn)好于條件一般的地區(qū)。對(duì)于如何發(fā)展、振興鄉(xiāng)村也應(yīng)轉(zhuǎn)變思路,單純提高城鎮(zhèn)化也可能并不是具有遠(yuǎn)見的思路。