在新冠病毒的肆虐之下，歐洲成為重災(zāi)區(qū)。戰(zhàn)后承平日久、社會(huì)福利體系高度發(fā)達(dá)、出生率下降共同導(dǎo)致的人口老齡化趨勢，與東亞地區(qū)不同的衛(wèi)生防疫觀念，政府施政的強(qiáng)制程度等因素，都從不同方面影響著如今日益攀升的死亡曲線。和南歐鄰國意大利、西班牙相比，法國雖然尚未出現(xiàn)爆炸性的失控，但局勢也岌岌可危。
在這種背景下，三位法國醫(yī)生代表一個(gè)剛剛成立的醫(yī)護(hù)人員團(tuán)體C19（即Covid-19簡稱）的600多名同行，3月19日向共和國法庭（CJR）起訴，要求追究總理菲利普（édouard Philippe）和前衛(wèi)生部長布贊（Agnès Buzyn）防控疫情不力的責(zé)任。
原告認(rèn)為，總理和前衛(wèi)生部長對疫情的危害性有所預(yù)見，也擁有行動(dòng)手段，卻無所作為，對公共安全造成重大危害后果。而根據(jù)法國刑法第223-7條規(guī)定，故意不作為導(dǎo)致對他人安全造成危險(xiǎn)的，可處2年監(jiān)禁和3萬歐元罰金。
原告的主要論據(jù)之一，便是提起訴訟兩天之前布贊接受《世界報(bào)》采訪時(shí)的表態(tài)，其中提到，她在卸任衛(wèi)生部長、投入到巴黎市長競選時(shí)，心里清楚新冠疫情將釀成一場“海嘯”，而她也曾向總統(tǒng)馬克龍和總理菲利普示警，并稱她雖然投入選戰(zhàn)，其實(shí)內(nèi)心早就知道，市鎮(zhèn)選舉只是一場“鬧劇”。
從3月13日起，法國政府針對疫情采取了一系列緊急措施，其中最有標(biāo)志性意義的，就是從17日開始的全民禁足令、以及市鎮(zhèn)選舉第二輪投票推遲進(jìn)行（這仿佛也印證了布贊的“先見之明”）。而三名原告認(rèn)為，如果這些措施能提早采取的話，“毫無疑問”將減少感染人數(shù)，并隨之減小再感染范圍。此外，布贊此前信誓旦旦的“口罩儲(chǔ)備充足”，如今事實(shí)卻是全法各地都陷入“口罩荒”。在起訴者看來，“政府撒謊”是導(dǎo)致如今被動(dòng)局面的罪魁禍?zhǔn)住?/p>
在這三名醫(yī)生發(fā)起訴訟之后，陸續(xù)有更多類似訴狀提交到共和國法庭，其中也包括已經(jīng)被確診感染的普通病人。而訴訟矛頭除了總理和前衛(wèi)生部長，甚至包括剛上任不到半個(gè)月的現(xiàn)任衛(wèi)生部長韋朗（Olivier Véran）。更有人在請?jiān)妇W(wǎng)站上發(fā)起一份動(dòng)議支持C19協(xié)會(huì)的起訴，截至巴黎時(shí)間30日晚間，這份動(dòng)議征集到35萬個(gè)簽名，距離50萬的目標(biāo)已經(jīng)完成大半。
在疫情重壓之下，這一起訴舉動(dòng)折射出的法國醫(yī)護(hù)人員和普通民眾的憤怒，完全可以理解；但超越疫情，更加值得借鑒和反思的，或許是包括共和國法庭機(jī)制在內(nèi)的制度層面，以及法治和責(zé)任政府的價(jià)值在全新局勢下的重新定位。
法國前衛(wèi)生部長布贊（Agnès Buzyn）。
誰是共和的最大敵人？
作為法國唯一有權(quán)受理針對政府成員履行職務(wù)合法性訴訟的法庭，“共和國法庭”對于中文世界仍然是一個(gè)新鮮事物，而在法國，它已經(jīng)運(yùn)行了近三十年，卻成為一個(gè)頗受爭議、境遇尷尬的機(jī)制。
雖然被提及機(jī)會(huì)不多，但“共和國法庭”五個(gè)字業(yè)已成為中文語境中的通行譯法。鏗鏘有力之余，也不免遮蔽了這一制度設(shè)計(jì)的真正意蘊(yùn)。因?yàn)椤肮埠蛧比炙茉炝艘环N莊嚴(yán)的實(shí)體感，但實(shí)際上，這種實(shí)體感在很大程度上是虛幻的。這一制度設(shè)計(jì)的思路，與其說是協(xié)助“共和國”抵御外侮，不如說是協(xié)助“共和制”提防家賊，畢竟，“堡壘最容易從內(nèi)部攻破”，對共和體制良好運(yùn)行造成最大威脅的，不是所謂“外國敵對勢力”，也不是內(nèi)部普通公民，而是掌握大權(quán)的本國政府高官，具體而言，尤其是總理、各部部長和國務(wù)秘書。至于法國總統(tǒng)，任職期間享受司法豁免，除非犯下叛國罪由高等司法庭（HCJ）審判，其他履職行為都豁免于司法管轄，共和國法庭也無能為力。
法國現(xiàn)存的共和國法庭創(chuàng)設(shè)于1993年，但這并不意味著此前政府成員的刑事責(zé)任便是空白地帶，從1789年革命以降，部長責(zé)任問題一直是政體轉(zhuǎn)型中的一個(gè)難點(diǎn)，因?yàn)樵谶@一層級(jí)，政治責(zé)任和刑事責(zé)任界限相當(dāng)模糊，大革命期間，議會(huì)曾追究多名部長的刑事責(zé)任，但實(shí)質(zhì)上出發(fā)點(diǎn)都在政治，代表激進(jìn)一翼的議會(huì)，唯恐部長和王權(quán)暗通款曲、破壞革命。在這個(gè)王綱解紐、共和肇造的轉(zhuǎn)型時(shí)期，雖然沒有名義上的“共和國法庭”，但對于政府高官的問責(zé)，卻距離“共和”真意更為貼近。
1993年之后的“共和國法庭”，名義上是特別法庭之一種，其實(shí)是一個(gè)半政治、半司法機(jī)構(gòu)，這一點(diǎn)最明顯地反映在人員構(gòu)成上：法庭共由15名“法官”組成，但其中只有3名是來自最高法院的正牌法官（由最高法院全體法官選舉產(chǎn)生），其余12人中，由參眾兩院各選舉6名議員出任。
共和國法庭并不擁有自己專屬的檢察系統(tǒng)，公訴人角色由最高法院的總檢察長兼任（法國的公訴系統(tǒng)設(shè)置在法院之內(nèi)，而不是像中國一樣在法院之外），書記員系統(tǒng)也與最高法院共用。
法庭設(shè)有訴狀委員會(huì)和預(yù)審委員會(huì)。前者由三名最高法院法官、兩名最高行政法院法官和兩名審計(jì)法院法官構(gòu)成。任何聲稱自己在政府成員履行職務(wù)過程中遭受損害的個(gè)人都可以向該委員會(huì)起訴（但不能提起附帶民事賠償），最高法院的總檢察長也可以提起公訴。訴狀委員會(huì)對起訴進(jìn)行審查，如審查未通過，則不予立案，否則移交給總檢察長。
總檢察長也可以直接將訴狀提交給預(yù)審委員會(huì)，后者經(jīng)過預(yù)審之后，或提交給法庭，或宣布不予起訴。針對該委員會(huì)的裁定可以上訴至法國最高法院，一旦相關(guān)裁定被推翻，那么預(yù)審委員會(huì)須更換成員，重新進(jìn)行審議。
一旦案件進(jìn)入審判環(huán)節(jié)，流程則和普通司法機(jī)構(gòu)相差不多：庭長主持法庭辯論后，合議庭秘密投票，判決被告是否有罪。值得注意的是，共和國法庭并非終審機(jī)構(gòu)，當(dāng)事人對相關(guān)判決不服，可以上訴至最高法院，后者無權(quán)改判，但可以推翻原判，將案件發(fā)回到共和國法庭，另行組成合議庭重新審判。
共和國法庭：陳義甚高，卻失之寬縱
從以上程序可以看出，從當(dāng)事人提起指控，到共和國法庭最終判決，并非水到渠成之事，甚至可以說是山重水復(fù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1993年創(chuàng)立到2018年5月，訴狀委員會(huì)共收到1455樁來自公民個(gè)人的指控，其中僅有42樁（約占2.9%）移交給總檢察長，而預(yù)審委員會(huì)僅啟動(dòng)了17項(xiàng)調(diào)查，其中7樁案件開庭審判并作出判決，其余均已不予起訴或宣告無管轄權(quán)等方式結(jié)案。
不僅如此，在7樁案件的10項(xiàng)判決中，半數(shù)宣告無罪，另半數(shù)有罪判決中，又有兩樁為“宣判有罪但免于處罰”。其中值得一提的包括：1999年5月針對震動(dòng)全法的“血液污染事件”，負(fù)責(zé)衛(wèi)生事務(wù)的國務(wù)秘書埃爾維（Edmond Hervé）被判有罪但免于處罰，同案被起訴的前總理法比尤斯（Laurent Fabius）和社會(huì)事務(wù)部長杜法克斯（Georgina Dufoix）宣告無罪；2004年7月，負(fù)責(zé)殘疾人事務(wù)的前國務(wù)秘書吉里貝爾（Michel Gilibert）因?yàn)榕灿脟匈Y產(chǎn)罪名被判三年徒刑（附緩期）、20000歐元罰金和剝奪選舉權(quán)/被選舉權(quán)五年；2010年4月，前內(nèi)政部長帕斯卡（Charles Pasqua）因合謀挪用公司資產(chǎn)被判處一年徒刑（附緩刑）；2019年9月，前司法部長尤沃阿斯（Jean-Jacques Urvoas）因?yàn)橄蛞幻徽{(diào)查的議員通風(fēng)報(bào)信而被判處一個(gè)月徒刑（附緩刑）和5000歐元罰金。
從歷次判決中不難看出，共和國法庭雖然陳義甚高，但立案標(biāo)準(zhǔn)較為苛刻，而判決尺度又相對寬松，所有被訴至法庭的高官中，幾乎無人遭受過嚴(yán)厲懲罰。自1990年代以來，法國政壇丑聞層出不窮，共和國法庭卻在整飭綱紀(jì)方面乏善可陳。最終，在全球范圍內(nèi)民粹主義勢頭上升的背景下、“黃馬甲”成為法式反建制運(yùn)動(dòng)的代表，反對“一丘之貉”成為運(yùn)動(dòng)口號(hào)之一，而以第五共和憲政體制為框架、包括共和國法庭在內(nèi)的整個(gè)建制，在某種意義上都難辭其咎。
這種“高高舉起、輕輕放下”的尷尬現(xiàn)狀，首先來自于法庭的半政治、半司法混合性質(zhì)。15名成員中，多達(dá)12人來自議會(huì)兩院，而在法國的議會(huì)制之下，議員和部長之間只隔一道“旋轉(zhuǎn)門”，隨時(shí)可以調(diào)換角色（最切近的典型例子就是現(xiàn)任衛(wèi)生部長韋朗，他在半個(gè)月前還是一名不算知名的眾議員，如今已經(jīng)一躍成為舉國上下最為關(guān)注的部長）。
因此被選任為法官的議員，在被告席上看到的，可能是曾經(jīng)密切合作的同僚、或者未來政治生活中難保不再打交道的重要人物，因此議員很難真正板起面孔秉公執(zhí)法（如果他們的確了解法律的話）。如果說在歷史上，府院關(guān)系緊張時(shí)議員對部長可能過于嚴(yán)苛的話；那么如今的共和國法庭一直被詬病，認(rèn)為對被告過于寬大，而這和議員占絕大多數(shù)的法庭構(gòu)成有很大關(guān)系。
其次，共和國法庭的管轄范圍極為特定，只針對“政府成員”，即總理、部長和國務(wù)秘書。這導(dǎo)致的一個(gè)附帶后果是，如果同一案件中有合謀情節(jié)，那么普通嫌疑人交由普通司法機(jī)關(guān)審判，政府成員則移交給共和國法庭，而由于后者失之寬縱，可能導(dǎo)致“嘍羅”被普通法院嚴(yán)懲、而“頭目”卻無罪開釋的反差，這樣一來，共和國法庭成了司法制度上的一個(gè)后門，和當(dāng)初建立它的初衷背道而馳。
再次，由于這種寬縱，共和國法庭缺乏足夠的司法權(quán)威。當(dāng)事人被定罪后，固然有可能仕途終結(jié)，但相反例子也屢見不鮮，其中最著名的，就是在名噪一時(shí)的“塔皮案”中被判有罪但免于處罰的原法國經(jīng)濟(jì)部長拉加德（Christine Lagarde）。2016年判決作出之時(shí)，她已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)部長轉(zhuǎn)任至國際貨幣基金組織總干事，2019年又出任歐洲央行總裁。雖然蒙受司法污點(diǎn)，但似乎拉加德沒有遭受太大困擾，反而青云直上。
最后，共和國法庭并不是終審法院。在判決作出之后，如果被告不服，還可以向最高法院上訴，這就導(dǎo)致共和國法庭缺乏道義和法理上的終極支撐。如果程序上如此借重最高法院、實(shí)體上也要依靠最高法院才能最終一錘定音的話，為什么不從一開始就用統(tǒng)一的普通司法體系來進(jìn)行審判呢？
正因如此，共和國法庭自成立以來，一直受到外界質(zhì)疑。奧朗德和馬克龍兩任總統(tǒng)都表示，會(huì)考慮裁撤這一法庭，將起訴和審判職能歸并到普通司法機(jī)構(gòu)中。馬克龍2017年上臺(tái)后明確表示，將會(huì)取消共和國法庭廢除政府部長在被告席上的特殊待遇。
不過，由于共和國法庭是憲定機(jī)構(gòu)，即便是總統(tǒng)也不能說取消就取消，而必須通過修憲程序完成，而修憲又注定是一項(xiàng)各方利益博弈的“大棋”，不是一朝一夕能完成的。更何況，新冠疫情暴發(fā)之后，法國政府的所有改革措施都已經(jīng)暫時(shí)凍結(jié)，尚未展開的改革更是遙遙無期，共和國法庭的壽命，恐怕還要持續(xù)相當(dāng)長一段時(shí)間。
2020年3月27日，在法國里爾，醫(yī)護(hù)人員在醫(yī)院外等候收治新冠患者。新華社 圖
布贊：從技術(shù)官僚到政客的轉(zhuǎn)身
回到這次起訴的源頭，當(dāng)初被認(rèn)為尚有一線希望問鼎巴黎市長、如今被指為法國防治疫情不利的“罪魁禍?zhǔn)住钡那靶l(wèi)生部長布贊，究竟說了什么，在法國政壇引發(fā)軒然大波，并觸發(fā)了這次呈交給共和國法庭的起訴？
《世界報(bào)》3月17日以《阿涅斯·布贊的遺憾》為題，勾勒出這位剛剛結(jié)束市鎮(zhèn)選舉第一輪投票的候選人的悲觀心態(tài)，從她口中說出的最富有沖擊力內(nèi)容是：她自稱去年12月20日就了解到武漢疫情，隨后通知了法國衛(wèi)生署署長（衛(wèi)生部第二把手），1月11日，她向馬克龍通報(bào)了信息；1月30日，她又向總理菲利普示警，稱市鎮(zhèn)選舉可能無法如期進(jìn)行。
她動(dòng)情地表示：“當(dāng)我離開部長職位的時(shí)候我哭了，因?yàn)槲夷菚r(shí)已經(jīng)知道，我們將面臨海嘯，我離開的時(shí)候就知道，（市鎮(zhèn)）選舉是不會(huì)進(jìn)行了?！?/p>
“從一開始我就只考慮一件事：冠狀病毒。我們本該全部叫停，這是一場鬧劇。上周（3月15日第一輪投票前的一周）就是一場噩夢。每次競選集會(huì)時(shí)我都很害怕。我是抱著一種疏離心態(tài)撐完這場選戰(zhàn)的?！?/p>
按照中文互聯(lián)網(wǎng)的高頻用詞，這一表態(tài)無疑可以被看作是布贊的“甩鍋”之作。當(dāng)初代表“共和國前進(jìn)黨”爭奪巴黎市長寶座的格里沃（Benjamin Grivaux）因?yàn)槠爻霾谎乓曨l被迫退選后，布贊出馬參選，已經(jīng)令很多人不解，當(dāng)時(shí)一度有消息說是馬克龍親自點(diǎn)將，希望布贊能臨危受命，因?yàn)樗t(yī)生出身的專業(yè)形象或許可以為執(zhí)政黨扳回一分。但是按照布贊自己的說法，總統(tǒng)和總理都沒有施加壓力，是她自己主動(dòng)請纓的，而且是在針對新冠疫情“做好一切防護(hù)準(zhǔn)備”之后，才離開衛(wèi)生部長的崗位。
然而，布贊的說法事實(shí)上很難自洽：無論是出于安定人心的考慮，還是如指控者聲稱的“撒謊”，布贊當(dāng)初所做出的表態(tài)，如今看來和事實(shí)相去甚遠(yuǎn)：一方面，她在1月24日曾信誓旦旦地宣稱，“冠狀病毒在（法國）人群中蔓延的風(fēng)險(xiǎn)非常微弱”。另一方面，她在兩天之后又表示，不必去藥店購買口罩，這種做法是“完全沒用的”。她宣稱，法國有“數(shù)千萬”的口罩儲(chǔ)備，如果有一天不得不向部分人群建議戴口罩的話，當(dāng)局會(huì)向需要的人分發(fā)口罩。如今事實(shí)證明，法國不僅成為歐洲重災(zāi)區(qū)之一，而且當(dāng)局的戰(zhàn)略儲(chǔ)備極端不足，不僅“分發(fā)口罩”成為鏡花水月，甚至有錢也買不到：口罩被列入處方藥類別，需要憑醫(yī)生處方購買，而且藥店處于經(jīng)常性斷供狀態(tài)。
更重要的是，如果她已經(jīng)預(yù)見到新冠疫情將釀成一場海嘯，而自己又標(biāo)榜稱“作為部長是一時(shí)的，作為醫(yī)生是一世的”，那么按照醫(yī)者仁心的職業(yè)道德，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守在衛(wèi)生部長的崗位上迎戰(zhàn)疫情，又為什么要去競選巴黎市長？
在這個(gè)問題上，《世界報(bào)》文章中一個(gè)不起眼之處似乎說明了問題——布贊曾和身邊人吐露過擔(dān)心：如果自己一直待在衛(wèi)生部長位置上，而馬克龍2022年一旦失敗，她的聲譽(yù)還剩下什么？自己將何以自處？從這個(gè)角度來看，巴黎市長這樣一個(gè)任期六年、不隨總統(tǒng)進(jìn)退的民選職位便有了極大吸引力，也成為她逃避“海嘯”的絕好契機(jī)。
早在布贊之前，從2019年底開始，法國媒體中便零星出現(xiàn)了對2022年大選的展望。鑒于傳統(tǒng)左右兩黨依然處于頹勢，很可能屆時(shí)仍是馬克龍與極右派的對決。而近一年多來“黃馬甲”和反退休改革抗?fàn)幗舆B上演，給馬克龍的競選連任之路蒙上一層陰影，即便極右派依舊不成器，但下一場選戰(zhàn)中恐怕也必將面臨更多的不可知因素。當(dāng)馬克龍從報(bào)紙上看到這位前衛(wèi)生部長出馬選舉，深層動(dòng)機(jī)卻是擔(dān)心自己的失敗，本質(zhì)上是一種“跳船”操作，心里恐怕非常不是滋味。
從這個(gè)意義上說，不管市鎮(zhèn)選舉第二輪何時(shí)重啟，也無論執(zhí)政黨方面如何應(yīng)對，布贊的競選事實(shí)上已經(jīng)結(jié)束了。她的這次戲劇性轉(zhuǎn)身和前后不一的表態(tài)，辜負(fù)了民眾對于專業(yè)性、精英化技術(shù)官僚（Technocracy）的期待，使自己淪為了政客。雖然這種轉(zhuǎn)身無法成為共和國法庭上的指控案由，但在深層意義上，政治精英的這種“背約”行為，對一個(gè)共和體制具有更大的傷害。
公共產(chǎn)品無法替代責(zé)任政府：一個(gè)福山式視角
盡管三名醫(yī)生的起訴和數(shù)十萬人的聯(lián)署都透出義憤之情，但即便布贊在衛(wèi)生部長任上的預(yù)判相對現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)了嚴(yán)重偏差，恐怕也很難成為共和國法庭定罪的依據(jù)。
一方面，鑒于共和國法庭的判決記錄，在“不予立案-不予起訴-宣告無罪-有罪但免于處罰-判刑但附帶緩刑”等重重緩沖之下，更嚴(yán)重的行為（例如1980-1990年代的血液污染事件）都很難真正受到制裁；
另一方面，就其性質(zhì)來說，此次新冠疫情是人類社會(huì)百年一遇的世紀(jì)性挑戰(zhàn)，很難要求技術(shù)官僚（甚至是真正意義上的政治家）能夠做好充分預(yù)判。事實(shí)上，對政府施政不力的質(zhì)疑，幾乎不約而同地出現(xiàn)在東西方所有國家（或許朝鮮除外）。
盡管如此，對當(dāng)權(quán)者的政治和司法追責(zé)，并不因此失卻其意義。法國的共和國法庭固然是一個(gè)過于寬縱的機(jī)構(gòu)，但通過自下而上的訴權(quán)保障，仍然可以在一定程度上將壓力傳導(dǎo)到高層。無論是“甩鍋”的布贊，還是強(qiáng)硬表態(tài)無懼“承擔(dān)后果”的總理菲利普，甚或是之前被定罪而逃脫處罰的拉加德，聽到“共和國法庭”的名字恐怕都不免心頭一凜，畢竟，沒有人愿意用這種方式被載入本國的司法史。
而從更深遠(yuǎn)的角度來說，這起司法訴訟及其更加宏大的疫情背景，仿佛是福山近年來理論的一次演練。嚴(yán)肅的學(xué)人當(dāng)然已經(jīng)不再糾纏于“歷史終結(jié)”的措辭，因?yàn)闅v史以出乎所有人意料的方式重新開始，即便單純從歷史觀角度而言，自由民主制也難說取得了終極的合法性。大規(guī)模疫情則再次將這一問題凸顯出來。
對于福山來說，良好的政治秩序取決于國家建構(gòu)-法治-責(zé)任政府這個(gè)三角關(guān)系的平衡：一方面，需要有強(qiáng)大政府來提供基本公共產(chǎn)品和服務(wù)，另一方面，政府權(quán)力需要有法治和民主問責(zé)加以限制。而席卷全球的疫情，正以前所未有的方式，將“健康”這一基本公共產(chǎn)品的重要性放到最大限度。能夠用最迅速、最具爆發(fā)力的方式提供這些產(chǎn)品和服務(wù)的強(qiáng)大政府（通常也是高度統(tǒng)一化和理性化的中央官僚政府），也就獲得了比此前更充分、更不言自明、甚至更具壓倒優(yōu)勢的正當(dāng)性。
相比之下，法治和民主問責(zé)在這個(gè)三角關(guān)系中的正當(dāng)性，則不可避免地遭到壓縮。在一度甚囂塵上的“抄作業(yè)”論調(diào)中，仿佛“令行禁止”是唯一值得崇拜、唯一充滿里芬斯塔爾式美感的東西，而法治和民主問責(zé)或者成為迂腐的代名詞、或者成為惡意起哄的佐料。這對于以自由為導(dǎo)向的法治主義者來說，無疑提出了前所未有的挑戰(zhàn)。
身處疫情漩渦之中，新冠病毒的特殊性不可避免地會(huì)被大肆強(qiáng)調(diào)，但人類社會(huì)的組織形式從來不會(huì)長久地被某種疾病或者自然災(zāi)害支配，對基本公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，也不會(huì)永遠(yuǎn)處于壓倒性的優(yōu)勢。假以時(shí)日，對法治、憲法和政府責(zé)任的訴求，仍然會(huì)反彈到相對均衡的狀態(tài)。
法國的共和國法庭雖然未竟全功，但仍可以視作福山理論的一個(gè)注腳。更何況，這些法國醫(yī)生之所以鍥而不舍地追究政府責(zé)任，本質(zhì)上正是為了改進(jìn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，并防止在“強(qiáng)大政府”的海妖歌聲中誤入歧途。共和國法庭或許有朝一日終將被取消，但責(zé)任政府的價(jià)值觀本身卻不會(huì)。
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