1月15日,俄羅斯首都莫斯科,俄羅斯總統(tǒng)普京在向議會(huì)上下兩院發(fā)表國(guó)情咨文
當(dāng)?shù)貢r(shí)間1月15日下午,俄羅斯總統(tǒng)普京向議會(huì)發(fā)表了2020年度的國(guó)情咨文,提出將進(jìn)行憲制改革,調(diào)整政治權(quán)力架構(gòu)。
此次憲法改革舉措建議具體包括,賦予國(guó)家杜馬任命政府總理、副總理以及內(nèi)閣部長(zhǎng)的權(quán)力(總統(tǒng)保留解除總理職務(wù)的權(quán)力);禁止議員、州長(zhǎng)、總理等高級(jí)官員擁有雙重國(guó)籍或外國(guó)居留許可證;對(duì)俄羅斯總統(tǒng)候選人資格提出新要求;議會(huì)應(yīng)對(duì)組建政府承擔(dān)更多責(zé)任等。此外,普京提出的憲法修正案中還闡明,在發(fā)生抵觸的情況下,俄羅斯法律相對(duì)于國(guó)際法具有優(yōu)先權(quán)。
該方案最主要的思路至少有兩層:一是限制總統(tǒng)的權(quán)力,同時(shí)增強(qiáng)議會(huì)的權(quán)力,將總理的提名權(quán)交給議會(huì);二是強(qiáng)化某些咨詢機(jī)構(gòu)的權(quán)力地位,如聯(lián)邦安全委員會(huì)與國(guó)務(wù)委員會(huì)。隨后,總理梅德韋杰夫突然宣布他領(lǐng)導(dǎo)的政府全體辭職,令外界錯(cuò)愕不已。
再之后一系列的連貫操作,又讓人感覺(jué)一切似乎早已設(shè)計(jì)好。普京批準(zhǔn)了梅內(nèi)閣的辭職請(qǐng)求,并提名現(xiàn)任俄聯(lián)邦稅務(wù)局局長(zhǎng)米哈伊爾·米舒斯京為新總理人選,新總理很快在國(guó)家杜馬(議會(huì)下院)以85%的高票通過(guò)。普京于1月16日簽署法令任命米舒斯京為新總理,并任命梅德韋杰夫?yàn)槎砺?lián)邦安全委員會(huì)副主席。
(當(dāng)?shù)貢r(shí)間1月15日,俄羅斯總理梅德韋杰夫宣布俄政府全體辭職。此后俄聯(lián)邦電視臺(tái)播放了一段視頻,顯示梅德韋杰夫宣布辭職后,與普京在政府會(huì)議室悠閑地散步)
如此緊鑼密鼓地操作內(nèi)閣換血,可以解讀為普京對(duì)本屆剩余的4年總統(tǒng)任期的近期謀劃,而國(guó)情咨文中提到的憲制修改方案,則可以解讀為普京對(duì)4年后俄羅斯政治安排的遠(yuǎn)景謀劃。
俄羅斯聯(lián)邦共和國(guó)相對(duì)年輕,只有短短30年的歷史,其中的20年處于“普京時(shí)代”。因此,要看清其未來(lái)的政治走向,與其回顧歷史,不如放眼世界。其中一個(gè)可供比較的對(duì)象,就是俄羅斯的鄰國(guó)——哈薩克斯坦。
何為“領(lǐng)袖監(jiān)護(hù)型政體”“領(lǐng)袖監(jiān)護(hù)型政體”是筆者于去年提出的概念,主要用于描述納扎爾巴耶夫辭職后哈薩克斯坦的政治模式。2019年3月19日,哈首任總統(tǒng)納扎爾巴耶夫在任期還剩一年的情況下,突然宣布辭職,時(shí)任議會(huì)上院議長(zhǎng)托卡耶夫隨后被順利扶上總統(tǒng)大位。
與西方政客常見(jiàn)的“全退”不同的是,納扎爾巴耶夫選擇的是“半退”,本人繼續(xù)留任國(guó)家安全委員會(huì)主席、執(zhí)政黨主席、憲法委員會(huì)委員。尤其是國(guó)安會(huì)主席一職,沒(méi)有明確的任期限制。
由此,哈薩克斯坦出現(xiàn)了二元權(quán)力格局:托卡耶夫以總統(tǒng)身份在前臺(tái)(“一線”)行使法定職權(quán),納扎爾巴耶夫則以“監(jiān)護(hù)者”的角色在后臺(tái)(“二線”)施加影響力。筆者將這種獨(dú)特的安排概括為“領(lǐng)袖監(jiān)護(hù)型政體”。
(2019年3月19日,哈薩克斯坦總統(tǒng)納扎爾巴耶夫宣布辭職,選擇繼續(xù)留任國(guó)家安全委員會(huì)主席、執(zhí)政黨主席、憲法委員會(huì)委員)
有了納扎爾巴耶夫作參照系,普京的上述操作就很好理解了。普京強(qiáng)化咨詢性機(jī)構(gòu)的權(quán)力地位,顯然是為退出“一線”之后的“二線”權(quán)力布局。其中最主要的兩個(gè)機(jī)構(gòu)就是聯(lián)邦安全委員會(huì)與國(guó)務(wù)委員會(huì)。不出所料的話,普京在2024年卸任總統(tǒng)之后,將繼續(xù)擔(dān)任這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人,以便身居權(quán)力“二線”發(fā)揮某種“監(jiān)護(hù)者”的角色。
俄聯(lián)邦安全委員會(huì)成立于1992年,主席由總統(tǒng)擔(dān)任,常委則包括了總理、聯(lián)邦委員會(huì)(議會(huì)上院)議長(zhǎng)、國(guó)家杜馬(議會(huì)下院)議長(zhǎng)、外長(zhǎng)、國(guó)防部長(zhǎng)等人。俄國(guó)務(wù)委員會(huì)主要是個(gè)咨詢機(jī)構(gòu),成員包括上下兩院議長(zhǎng)、總統(tǒng)全權(quán)代表、國(guó)家杜馬中的各政黨黨魁、各州州長(zhǎng)等,職責(zé)是協(xié)助總統(tǒng)實(shí)現(xiàn)權(quán)力機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)。
普京的遠(yuǎn)慮與近謀俄羅斯政治問(wèn)題專家卡什羅夫認(rèn)為,普京此次更換內(nèi)閣,是為下屆議會(huì)和總統(tǒng)選舉作鋪墊。但從普京對(duì)未來(lái)權(quán)力結(jié)構(gòu)的安排(可謂“遠(yuǎn)慮”)來(lái)推測(cè),在2024年本屆總統(tǒng)任期結(jié)束之后,普京應(yīng)該不會(huì)謀求任下屆總統(tǒng)。
首先,俄憲法規(guī)定總統(tǒng)任職不得超過(guò)兩個(gè)連續(xù)任期。無(wú)論怎樣理解該憲法條文,2012年以來(lái)已經(jīng)連續(xù)擔(dān)任兩屆(6年一屆)總統(tǒng)的普京,到2024年已沒(méi)有連任的制度空間。
其次,如果普京想修憲取消總統(tǒng)連任限制、以便自己繼續(xù)連任,為什么不趁此次提出,反而提議限制總統(tǒng)權(quán)力并擴(kuò)大議會(huì)權(quán)力?要知道,擴(kuò)大議會(huì)權(quán)力就相當(dāng)于增加總統(tǒng)行使權(quán)力的障礙。葉利欽時(shí)期,總統(tǒng)與議會(huì)之間以暴力收?qǐng)龅摹案褐疇?zhēng)”,普京應(yīng)該不會(huì)忘得這么快。
也有分析認(rèn)為,普京修改憲制,是為了在本屆總統(tǒng)任期結(jié)束之后再次謀求總理職位作鋪墊。表面看來(lái),這樣的看法非常有道理,因?yàn)槠站┲案氵^(guò)這樣的操作。在2008年總統(tǒng)任滿之后,他就在梅德韋杰夫手下干了4年總理。而且,此番憲制修改之后,總理的提名權(quán)轉(zhuǎn)到議會(huì)手中,考慮到支持普京的“政權(quán)黨”統(tǒng)一俄羅斯黨在議會(huì)居于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位,總理的獨(dú)立性和自主性將大大增強(qiáng)。
不過(guò),因?yàn)槠站⒆约憾ㄎ粸榻y(tǒng)領(lǐng)全局、把握大勢(shì)的“政治家”,如果轉(zhuǎn)任總理,要對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)責(zé)。而未來(lái)俄羅斯的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不見(jiàn)得好轉(zhuǎn),普京與其自己代勞,不如請(qǐng)技術(shù)官僚(尤其是經(jīng)濟(jì)與管理人才)掛帥。
二戰(zhàn)后東亞“發(fā)展型國(guó)家”的主要經(jīng)驗(yàn)之一,就是充分發(fā)揮技術(shù)官僚在經(jīng)濟(jì)決策中的重要作用。良好的教育背景,使身居經(jīng)濟(jì)決策機(jī)關(guān)的官僚們具備指導(dǎo)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。比如在日本,通產(chǎn)省、大藏省官員主要來(lái)自東京大學(xué)等名校,韓國(guó)同樣如此,進(jìn)入經(jīng)濟(jì)企劃院的優(yōu)秀技術(shù)官員在發(fā)達(dá)國(guó)家接受教育,具有制定經(jīng)濟(jì)政策的專業(yè)性和權(quán)威性。
2019年5月,時(shí)任俄羅斯聯(lián)邦稅務(wù)局局長(zhǎng)的米哈伊爾·米舒斯京在向普京報(bào)告稅收情況
面對(duì)低迷的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及民眾對(duì)政府日益增長(zhǎng)的不滿,俄羅斯政府的責(zé)任自然非常重大。在這種情況下,改革內(nèi)閣就成為普京手中為數(shù)不多可打的牌。最核心的思路,當(dāng)然是大量起用懂經(jīng)濟(jì)的技術(shù)官僚。新總理米舒斯京的勝出,顯然印證了上述分析。米舒斯京擁有經(jīng)濟(jì)學(xué)博士學(xué)位,不僅有長(zhǎng)期在政府經(jīng)濟(jì)部門(mén)工作的經(jīng)歷,而且擔(dān)任過(guò)金融公司的總裁,符合典型的技術(shù)官僚特征。因此,起用技術(shù)官僚來(lái)掌管政府,可以算是普京的“近謀”。
未來(lái)的收益與挑戰(zhàn)普京之所以將“近謀”與“遠(yuǎn)慮”同時(shí)托出,很大程度上是要讓“近謀”為“遠(yuǎn)慮”奠定基礎(chǔ)。普京深知,若想使“遠(yuǎn)謀”(退位后的政治模式)順利實(shí)施,就必須在剩下的4年任期內(nèi)取得優(yōu)良的執(zhí)政成績(jī),尤其是在國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面。
否則,將來(lái)作為“領(lǐng)袖監(jiān)護(hù)者”的合法性可能就會(huì)大打折扣。起用技術(shù)官僚來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì),從短期來(lái)看可以緩解民眾目前的不滿、減輕民意對(duì)體制的沖擊,從長(zhǎng)期來(lái)看則可以為4年后的新模式儲(chǔ)備能量。
從國(guó)際比較的視野來(lái)看,領(lǐng)袖監(jiān)護(hù)型政體是符合俄羅斯現(xiàn)實(shí)利益的最優(yōu)選擇。政治強(qiáng)人的退出,是個(gè)世界性的難題:退,可能帶來(lái)動(dòng)蕩;不退,可使國(guó)家陷入僵化。
因此“半退”式的“領(lǐng)袖監(jiān)護(hù)型政體”模式,就成為極具智慧的安排。它可以實(shí)現(xiàn)政治強(qiáng)人的軟著陸,保障權(quán)力繼承的穩(wěn)定與連續(xù)。當(dāng)然,它面臨的最大挑戰(zhàn)在于,在兩條權(quán)力線并存的情況下,如何有效處理“一線”與“二線”的關(guān)系。
作者 | 張建偉
編輯 | 謝奕秋
排版 | STAN
圖片 | 部分來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)
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