長期以來，我國采取由中國石油、中國石化和中國海油等三大國有石油公司負責運營全國天然氣管網的模式，并且取得了顯著成績。截至2018年，我國天然氣管道總里程近10.8萬km，管輸能力超過3600億立方米。然而，這種由企業(yè)運營國家級管網的方式畢竟是企業(yè)行為，不是國家統(tǒng)一協(xié)調運營管理行為；而且隨著管網里程不斷增加和覆蓋范圍不斷擴大，對管網建設、運營和管理方式的要求不斷提高，新問題層出不窮，原有的運營和管理模式顯然已經落伍，亟需改革現有的管網建設和運營模式，而成立國家油氣管網公司恰好就是一種較好的解決方式。
12月9日，國家石油天然氣管網集團有限公司（以下稱國家管網公司）正式成立，這是中國油氣體制改革的關鍵一步，也是一項重要工作，更是“十三五”期間中國天然氣行業(yè)大一件大事。
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國家管網公司成立對天然氣上下游的影響
（一）對上游企業(yè)的影響
由于三大石油公司業(yè)務結構有所不同，國家管網公司成立對他們的影響也各不相同。以中石油為例，中石油掌握著國內天然氣市場產業(yè)鏈的多數核心資產，受到的影響也最大。不利影響方面，實施天然氣管道市場化改革，中國石油不僅長輸管道壟斷地位被動搖，再無管輸利潤補貼售氣虧損的可能，如何既捍衛(wèi)市場份額又實現減虧扭虧是迫在眉睫的挑戰(zhàn)。國家管網公司成立前，管輸業(yè)務是中國石油天然氣產業(yè)鏈的關鍵環(huán)節(jié)，是收益穩(wěn)定、可靠的業(yè)務；國家管網公司成立后，首先，中國石油將失去管網輸送這方面的收益；其次，國家管網公司成立之初急需大量投資，以解決近幾年因投資不足造成的管輸能力發(fā)展滯后的問題，因此股東收益分配可能會減少；最后，由于可能存在多家股東，收益分配方案完全由中國石油來決定的局面將不再重現。
為應對管網公司成立，2018年11月，中國石油天然氣銷售分公司與中油管道公司簽訂了《天然氣管道運輸服務協(xié)議》（合同期持續(xù)到2025年），同時兩家公司又與昆侖能源，三方共同簽署了《天然氣管道開口協(xié)議》，簽約鎖定中油管道公司的管道開口權，提前預定管網公司的管容。其目的就是利用已有的條件，盡快做大、做強天然氣下游銷售市場，拓寬收益來源，適應管網改革形勢。
（二）對下游企業(yè)的影響
對下游（城市燃氣企業(yè)）來說，首先，部分城市燃氣企業(yè)如果已經獲得國內外上游氣源，并且在國家管網公司現有管輸能力存在剩余的情況下，可以直接申請利用國家管網進行輸送；在缺乏配套管輸條件但符合國家管網公司規(guī)劃和投資要求的情況下，城市燃氣企業(yè)可以向國家管網公司申請新建長輸管道。估計政府會對包括三大石油公司在內的氣源企業(yè)投資和新建長輸管道進行嚴格限制，但對城市燃氣企業(yè)或其他各類投資者參股國家管網公司投資給予一定的靈活性。
其次，如果城市燃氣企業(yè)在國家管網公司成立后依然完全依賴三大石油公司作為主要供應來源，雖然存量供應的保障性應該不存在太多變數，但增量供應會面臨越來越大的供應不確定性，因為三大石油公司會優(yōu)先保障自己下游市場拓展的需要和自己的客戶需求，三大油公司要力保下游銷售（來彌補管網公司被剝離導致的損失）?？梢灶A見的是，三大石油公司和城市燃氣企業(yè)的競爭性會逐漸增加。
最后，在中上游改革推進之后，下游分銷配送環(huán)節(jié)的改革也會逐步提上議程。按照《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》要求以及競爭環(huán)節(jié)都要放開的改革思路，天然氣配售環(huán)節(jié)的公平競爭將主要體現在燃氣銷售方面。配氣管網由于自然壟斷屬性，繼續(xù)實行區(qū)域獨家特許經營，按照“準許成本加合理收益”的模式實行政府監(jiān)管，并向其他企業(yè)公平開放配氣服務；燃氣銷售則逐漸引入市場競爭機制，讓用戶擁有自主選擇供氣服務商的權利。
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國家管網公司成立后應重點關注的關鍵問題
（一）既有購銷合同與新合同的關系
國家管網公司成立后，將出現兩種合同模式。一是用戶分別與上游供應企業(yè)、國家管網公司簽訂采購氣源合同與管道運輸合同的模式，當然運輸合同量既包括外購氣源量，也包括用戶自己的氣源量，該模式適合自身具備一定氣源基礎和價格談判能力的城市燃氣企業(yè)和大用戶；二是用戶與上游供氣仍然簽訂“供應與管輸”為一體的合同（即包郵模式），用戶與上游供應企業(yè)簽訂包含資源采購與管輸的一份合同，結算價格中包括氣價和運輸費，但是由上游供應企業(yè)與國家管網公司結算。該模式適合與上游供應企業(yè)建立長期合作關系的城市燃氣企業(yè)，以及體量較小、協(xié)調管輸能力較弱的城市燃氣企業(yè)。
（二）天然氣保供責任劃分
首先，上游供氣企業(yè)作為主要的資源供應商，仍將承擔主要保供責任（季節(jié)調峰與月調峰）。
其次，相對于上游供氣主體所承擔的保供責任，國家管網公司應該承擔管道平穩(wěn)運營的責任。建議將部分與管網運營有關的儲氣庫劃歸國家管網公司，其余儲氣庫及接收站資產仍然歸上游供應企業(yè)，劃撥給國家管網公司的儲氣庫按照“準許成本加合理收益”核定成本，并在管輸費中收取儲氣設施使用費率。當然，還可以允許國家管網公司根據需要建設儲氣設施，新建儲氣設施的費用也應受國家監(jiān)管，且與管輸費單獨核算。制定專門的儲氣服務費，用戶可根據需求向國家管網公司購買儲氣服務。
最后，考慮到短期內資產無法全部從中國石油、中國石化和中國海油劃轉至國家管網公司，建議由中國石油、中國石化、中國海油和國家管網公司共同承擔管網應急保障責任，待資產劃轉完成后再由國家管網公司承擔相應責任。
（三）容量預留和管容分配
國家管網公司成立后，上游企業(yè)勢必會將已簽署的管道容量遷移到國家管網公司，這顯然對城市燃氣企業(yè)、市場新進入者不公平。目前的情況是中國石油、中國石化和中國海油將管容占滿的可能性極大，即使其他企業(yè)找到了氣源，也會因為申請不到管容而無法實現把氣送到最需要的區(qū)域。應該說管網公平開放是針對全部的市場參與者，上游企業(yè)原有的氣量也要重新參與到管容分配中來，而不是僅僅針對富余的部分開放。
關于容量預留，根據美國、英國等國家的經驗，在天然氣市場化改革進入到管網第三方準入階段改革期間，均要求原有的上游企業(yè)讓渡出部分管網容量給予下游企業(yè)以及新的市場進入者。英國的做法是要求上游企業(yè)讓渡20%的份額給予其他企業(yè)，歐盟的做法是把管容的30%預留出來。因此，建議所有市場參與者重新分配管容。國家可以將現有主要的作業(yè)者容量予以保持，拿出其余10%~20%的份額來給予其他非中國石油、中國石化和中國海油的市場主體。未來再逐步降低上游企業(yè)所占管容比例并進一步釋放容量空間，最終只保留保民生部分容量。
關于管容分配。考慮到上游企業(yè)的保供責任較大，建議在監(jiān)管機構的核準下，中國石油、中國石化和中國海油的保供氣量可以豁免向第三方開放；剩余容量通過交易平臺進行市場化分配，過渡期結束后所有容量均采取市場化手段進行分配。傳統(tǒng)上，管容分配的原則主要有價高者得和“價格優(yōu)先、先到先得”兩種。就價高者得定價機制而言，氣源和容量如果都是競拍，對于托運方來說，價格如何順下去是主要挑戰(zhàn)。
同時，價高者得定價機制會導致國家管網公司獲得超額收益，這部分收益應該通過費率調整返回給用戶，但是政府是否具備這個監(jiān)管能力還是未知數；就價格優(yōu)先、先到先得定價機制而言，似乎更公平一些，因為對于惡意高價競拍主體，市場本身就具有懲罰機制。
（四）管輸費應由單一費率制度變?yōu)閮刹恐?/p>
目前，國內天然氣管輸實行單一費率制度，即按不同運距制定不同檔次的費率標準，將管輸企業(yè)應收取的固定管輸費和變動管輸費均通過用戶實際使用的管輸量收回。此計算方法不太符合管道輸送業(yè)的特點，會造成用戶負擔不合理、管輸能力得不到充分利用等問題。國家管網公司即將成立，考慮到天然氣管道運輸過程中對容量和實際運輸量的需求不同，單一管輸費的方式已經無法滿足未來國家管網公司的運營需要和天然氣市場的發(fā)展要求，為了保證管道設施基本回報不受市場波動影響，兼顧氣源競爭的公平性、提高管輸使用效率及合理控制費率水平，建立“兩部制”價格機制是一種較為現實的選擇。
“兩部制”更適應天然氣市場的需求，體現用戶與管輸企業(yè)權利與義務對等，用戶之間對管輸成本公平負擔，有利于充分利用管輸能力；而管輸能力的充分利用又有利于提高管輸系統(tǒng)負荷、降低單位輸氣量成本，進而降低管輸價格水平。與此同時，充分利用管輸能力也是國家管網公司取得合理投資回報的基礎。
（五）管網基礎設施運營信息披露應進一步透明公開
信息公開的目的是解決國家管網公司和用戶之間的信息不對稱，方便用戶據以制定天然氣購銷計劃、申請基礎設施服務，也方便監(jiān)管機構對天然氣基礎設施的使用情況進行監(jiān)管。目前，《油氣管道設施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》規(guī)定剩余服務能力為保密信息，僅向國家能源局及其派出機構報送，向提出申請的上下游用戶披露，獲知該信息的上下游用戶承擔保密責任。實際上對剩余服務能力進行保密既不可行，也不合理。
國家管網公司成立后，首先，企業(yè)的天然氣管網等基礎設施的接入標準、輸送價格、申請接入條件、受理流程等信息相對穩(wěn)定，沒有必要每季度公布，但是應該在相關信息平臺上隨時可以查閱，有修改時才需要再次公布。其次，天然氣管網設施運營情況包括運營企業(yè)名稱、最大輸送能力、接收和分輸點等信息，相對穩(wěn)定而且沒有必要保密，應當由承運人在信息平臺予以公布而無須申請獲得。最后，剩余服務能力是滾動變化的信息，承運人應當每日公布，無需用戶申請獲得而且無需保密，以便用戶據以安排氣源和基礎設施服務采購計劃。
國家管網公司的成立是中國油氣體制改革的標志性事件，是油氣改革的創(chuàng)新舉措，而且必將對我國天然氣產業(yè)發(fā)展產生深遠影響。作為天然氣行業(yè)的從業(yè)者，我們要不斷借鑒國內外的先進經驗來改進和完善國家管網公司的運營機制，以此來推動我國天然氣體制機制改革，并持續(xù)深化天然氣行業(yè)的市場化改革，來保證天然氣產業(yè)高質量發(fā)展。
（鐘焱作者系油氣行業(yè)資深從業(yè)者）
來源：微信公號“中國能源報”
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