城鄉(xiāng)違建屢禁難絕 疏堵結合期待破題
拆違攻堅：一場做減法的基層治理持久戰(zhàn)
城市的頂樓陽光房、商品房通風井改造變房間、農村的“一戶多宅”、私占農田蓋房建廠……時至今日，在中國城鄉(xiāng)的角落，違建仍然以各種形式存在著。盡管城市管理者們持續(xù)整改，但歷史遺留的“存量包袱”和屢禁難絕的新增違建，讓拆違成為基層治理痼疾。
回顧2019年，從河北到廣東，從浙江到貴州，全國多地展開拆違行動，取得一定成效。但在這場基層治理的持久戰(zhàn)中，基層人士疾呼，需要更廣泛的社會認知與參與。
持續(xù)整改仍“量大面廣”
多位業(yè)內人士提到，違建問題頻繁出現且長期存在，本質上是我國基層土地管理能力難以規(guī)范引導轉型期百姓各類建設需求的產物，尤其是無法合理控制利益密集地帶中，部分農戶和城市居民逐利建房或違規(guī)建房的不合理沖動。
在廣州，一處在當地著名景區(qū)白云山上存在了30多年的歷史違建“大缽盂”，在多方的努力下于2019年成為歷史，并成功復綠?！按罄徲邸彼诘亟值郎鐓^(qū)負責人介紹說，現在很難想象，在一片不足500平方米的區(qū)域，曾有18棟四五層高的違建，高峰時超過500人居住其間。
廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局治違督導處處長郭敬曦表示，早在20年前，當時的規(guī)劃部門就下發(fā)過拆除通知書，法院去強制執(zhí)行也沒完成。由于未出現較大的安全事故，在沒有更好的安置辦法下，當地一直沒有采取強拆措施。
實際上房屋建在半山腰，雨季來臨時這里極易出現地質災害。街道辦相關負責人說，2013年前后，“大缽盂”所在的區(qū)域就被確定為地質災害點。直到2018年一場連綿數日的大雨，才讓這里的問題再次進入官方視野。
2018年，廣東遭遇了臺風“山竹”襲擊。周邊居民形容，臺風過境時，才真正感受到什么是“風雨飄搖”。處在地質災害點上的“大缽盂”，牢固程度遠低于周圍住宅，風險也更大。
為了保障安全，街道花了三天時間將居民安全撤離。然而臺風一過，又有很多人回流居住。臺風過境讓部分居民意識到繼續(xù)住在“大缽盂”存在一定風險，以此為契機，街道下決心拆掉這顆“定時炸彈”。
2019年3月開始，廣州針對白云山景區(qū)周邊開展拆違復綠專項行動，通過多部門協(xié)作解決城市拆違的痛點，也為解決“大缽盂”隱患問題帶來契機。社區(qū)工作人員先是對全部408戶居民身份進行一一排查，并進行分流處理。經過12輪溝通談判，最終在2019年6月，“大缽盂”內的400多戶居民全部搬離，并且做到了零投訴。
“大缽盂”的拆除成為廣州治理違建的一個標志性事件，在其帶動和影響下，廣州城管部門當年11月就完成了4500萬平方米的年拆違目標，但不容忽視的是，廣州市內仍有上億平方米的存量違建，拆違工作依然任重道遠。
同樣的情況還發(fā)生在許多城市。在河北邯鄲，近三年來拆除違建1500多萬平方米，數十年形成的違建得到比較徹底的清理。在浙江臺州，根據當地2019年初存量違建調查摸底數據，自2013年以來，當地累計拆除各類違法建筑2.06億平方米，尚有存量違建總建筑面積3927萬平方米。
武漢大學政治與公共管理學院博士王向陽對《經濟參考報》記者表示，違建問題主要體現在小產權房、建新不拆舊、面積超標、濫占耕地建房等問題，小產權房問題主要集中在長三角、珠三角等經濟發(fā)達地區(qū)農村，建新不拆舊、面積超標、濫占耕地建房等則在中西部廣大傳統(tǒng)農區(qū)較為普遍。
從直接后果來看，違建問題阻礙了城市空間的優(yōu)化布局和城市規(guī)劃的組織實施，道路、公園綠地等基礎設施、公益項目無法落地。同時，還容易造成安全隱患，違法建筑規(guī)劃設計層次低，建設施工質量差，特別是一些違法建筑破壞了房屋原有結構、占用著消防通道，不僅存在建筑倒塌的風險，在發(fā)生消防安全事故時還將嚴重影響逃生和救援。
基層拆違面臨多重挑戰(zhàn)
在許多基層人士看來，已經建成的歷史違建，盡管群眾意見較大，但牽扯到方方面面的原因，多方訴求難以同時滿足。在沒有更好的解決辦法、缺少處置的有效抓手的情況下，作為末端處理環(huán)節(jié)的拆違面臨諸多挑戰(zhàn)，反映出一些基層社會治理的普遍現象。
記者調研發(fā)現，在一些地方，“先上車，后補票”式公共設施違建普遍。在河北，一些基層干部反映，污水處理廠、道路、燃氣儲氣站、垃圾中轉站等一些公共基礎設施建設違法占地較多。有些項目急于上馬，未辦理好土地手續(xù)，造成“先上車，后補票”。僅在河北省內的一些道路項目上，就不同程度存在有違規(guī)占地問題，甚至有道路已通車一兩年，占地手續(xù)還沒辦完。
還有一些城市經歷多年“城鎮(zhèn)化”“工業(yè)化”發(fā)展后，歷史遺留違建問題棘手。廣州市天河區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局副局長黎明說，20世紀九十年代末，廣州市天河區(qū)進行撤村改制，從村社改成股份制公司，村民的身份轉換為居民，變“種菜”為“種房子”，但用地性質無法轉換，成了難以調和的矛盾。以天河區(qū)石牌村為例，當初該村被大量征用土地后只剩下少量土地供村民居住。為了滿足居住需求，村民不斷改建，各種違建構成了如今石牌村的密集建筑群，但這種歷史遺留問題，相關部門無從下手。
臺州市相關負責人表示，臺州以工業(yè)立市，民營經濟發(fā)達，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在深入推進“三改一拆”行動時，擔憂拆違可能會對企業(yè)有影響，阻礙經濟良性發(fā)展。企業(yè)廠區(qū)內違建歷史成因復雜，一些老舊工業(yè)區(qū)內小微企業(yè)眾多，安置分流十分困難。
與此同時，由于拆違“投入大、無補貼”，基層感到不堪重負。浙江臺州市相關負責人說，拆違費用是一筆巨大開支，拆違加清理按每平方米均價30元計算，每完成100萬平方米年度任務，需要費用約3000萬元。除用于建設小微園區(qū)、商業(yè)開發(fā)等拆后利用方式可以產生經濟效益，大部分還是用于復耕復墾復綠及停車場、游步道等基礎設施建設，大筆拆違資金投入讓基層政府不堪重負。
杭州市一城區(qū)政府拆違辦主任告訴記者，目前強制拆除的費用是區(qū)政府出，開支比較大，2018年上城區(qū)拆違費用1000多萬元，高樓拆除還存在安全保障、建筑物垃圾處理、拆掉后漏水需要修復等問題，有的小區(qū)修復費用比拆除費用還高。
“程序煩瑣”“復議訴訟”致使“拆違戰(zhàn)線”拉長。河北省一些基層干部表示，按照相關規(guī)定，土地違法相關案件需經過立案、調查、告知、處罰、復議、訴訟、執(zhí)行等法定程序，六個月才能進入法院受理程序，導致拆違工作難以快速執(zhí)行到位。
此外，拆違引發(fā)的復議訴訟嚴重影響了拆違工作的開展。臺州市拆違干部表示，在違建持有人不配合的情況下，從做出行政處罰決定書到依法強制拆違完畢，一般需要九個月到一年的時間。基層政府在強制拆違時，為提高效率，往往以簡易程序代替依法行政程序。近年來，因拆違引發(fā)的行政復議訴訟案件明顯增多，此類以簡易程序拆違的案件大多因程序違法而敗訴，不僅延長了拆違進程，還給當地政府帶來很大壓力。
而作為拆違“唯一執(zhí)行者”，一些地方的基層城管工作人員表示“人少、任務重、力不從心”。廣州市黃埔區(qū)一名基層城管工作人員將城管比喻為最后的“守門員”，雖然“違建”相關工作涉及多個部門，但最后都要通過城管“拆違”這個唯一的“出口”解決。據介紹，目前廣州市城管被賦予的職能要求有388項之多，拆違只是其中一項。黎明說，面對類別繁多的職能任務，基層城管人員顯得力不從心。
此外，新建住宅違建連片涉及住戶多，成為治理頑疾。貴陽市綜合行政執(zhí)法支隊云巖大隊三馬辦公室主任王強介紹，目前不少開發(fā)商虛假宣傳引誘購房者，如告訴購房者可在高層建筑連廊搭建小房子、擴建陽臺、在別墅花園或露臺搭建陽光房……致使違建連片出現。此類違建因波及面廣，涉及住戶太多，成為治理頑疾。
貴陽市綜合行政執(zhí)法支隊云巖大隊普天中隊一名干部說，當地一處別墅區(qū)2016年開建，如今96棟別墅大部分存在違建；另外一個社區(qū)是近幾年新建的一個高層建筑社區(qū)，但34層的高層建筑幾乎每一層都存在連廊違建。
強化源頭治理疏堵結合
一些基層干部表示，目前未批先建等違法違規(guī)問題明顯減少。要減少拆違造成的社會財富損失，就要在全社會樹立依法建設意識，扭轉企業(yè)建設未批先建、少批多建和農村“不占地白不占，誰不占誰吃虧”的風氣。
一些基層干部表示，違法建筑和違法占地問題背后有著復雜的原因，往往是由“問題形成階段缺乏政策”“不是當前主要工作”等原因造成，并因為“人畜無害”暫時擱置。直到成為多年頑疾，才又引起地方部門的重視和決心。要遏制違法建筑問題發(fā)生，既要開展強有力的集中拆違消除存量，也要從培育全社會依法用地和建設觀念、建立預警預防機制、大幅提高違法成本等方面著手，避免“小拖大，大拖炸”。
一是建立“逢違必拆”機制，加大打擊震懾力度。部分基層干部認為，違法占地、違章建筑問題易發(fā)多發(fā)，與長期以來經濟粗放式發(fā)展、依法用地和依法建設觀念淡薄等有直接關系。
多年來違法建筑屢禁不絕，“違法成本低、收益高”是重要因素。浙江省溫嶺市橫峰街道一間15到20平方米簡易輔助房屋每月租金七八百元，河北省一些地方被拆除的違建倉庫每年租金數十萬元，導致明知故犯甚至屢拆屢建問題。
部分基層干部表示，目前對土地違法的處罰主要集中于警告、罰款、沒收違法建筑、沒收非法財物、限期拆除等，違法成本較低、震懾作用小。從根本上遏制違建問題，應大幅提高違建成本、形成“強力震懾”，讓搞違建的人“得不償失”。相關人士建議，應理順司法銜接機制，暢通違法占地案件向公安、法院移交移送體制，對占地數量較大、涉嫌觸犯刑法的案件及時移交查處。
二是健全預警預防機制，落實共同監(jiān)管責任。一些基層干部表示，預防比拆違更重要，應加大城鄉(xiāng)建設項目審批后監(jiān)管力度，防止“木已成舟”、不易糾正等問題。浙江省杭州市上城區(qū)城管局法規(guī)科科長江瀾說，要建立健全違建預警預防和監(jiān)管責任機制，實現早發(fā)現、早制止。形成“早發(fā)現、早制止、早報告、早處理”快速反應機制，將違建行為“發(fā)現在初始，解決在萌芽”，筑好監(jiān)管“第一道防線”。
部分基層干部表示，要持續(xù)鞏固拆違成果、防止違建死灰復燃，做好“后半篇”文章至關重要。河北、浙江、廣東等地堅持“拆改并重”，對拆后建筑垃圾及時清理，對騰退的空間和土地因地制宜加強規(guī)劃和管理，用于建設游園、公共停車場、便民市場等公共服務項目，實現環(huán)境、經濟、民生等綜合效益最大化，增強群眾獲得感。
三是建立聯(lián)合懲戒機制，疏堵結合源頭治理。部分基層干部表示，違建問題屢禁難絕，除了加大預防和拆除力度，還可探索建立聯(lián)合懲戒機制，讓企業(yè)和個人從不敢違建到不想違建，真正實現源頭治理。
杭州、廣州等多地城管部門基層干部建議，將違建情況與社會征信系統(tǒng)對接，存在違建問題的房屋不能上市交易、業(yè)主納入失信者黑名單，讓企業(yè)和個人從“不敢違建”，逐步發(fā)展到“不想違建”。盯緊黨員干部、公職人員、“兩代表一委員”等重點人群，嚴格網上辦案，全流程監(jiān)控案件辦理程序，對查控不力的啟動問責。
浙江臺州一些基層干部表示，應實施“誰違建，誰承擔拆除費用”，建議加大懲戒力度，對拒不拆違、由官方強拆的，依法向違建當事人追繳強拆費用。
此外，多地基層干部表示，治理違建應疏堵結合，為依法用地謀劃出路，實現保護耕地和保障發(fā)展并行不悖。落實土地規(guī)劃“一張圖”，防止各項規(guī)劃不一導致的違建問題。同時，加大土地規(guī)劃調整和補充耕地力度，及時為項目解決建設用地指標。
?。ㄓ浾咔G淮僑、黃筱、劉智強、齊雷杰采寫）
