觀察者網(wǎng)·大橘財經(jīng)訊（文/張志峰 編輯/尹哲）“土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例每提高一個百分點，就相當于三農(nóng)增加了600、700億元的投入”。
在9月24日舉行的新聞發(fā)布會上，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊對剛剛印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》作出詳細介紹。
根據(jù)最新文件，從“十四五”第一年開始，各?。▍^(qū)、市）要分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例；到“十四五”期末，以?。▍^(qū)、市）為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例要達到50%以上。
韓俊表示，2013年到2018年，全國的土地出讓收入累計28萬億，收益5.4萬億，其中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金合計1.85萬億元，占土地出讓收入的比重為6.6%，占土地出讓收益的比重為34.26%。假如比例調(diào)整至50%計算，當時用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金合計或不低于2.7萬億，增幅約為50%。
“不低于土地出讓收入8%”是最低標準
根據(jù)財政部公布數(shù)據(jù)，2019年地方政府性基金預(yù)算本級收入共計80476億元，其中國有土地使用權(quán)出讓收入77914億元，占比達到96.8%。而根據(jù)往年數(shù)據(jù)計算，土地出讓純收益大約占20%。
“土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例每提高一個百分點，就相當于三農(nóng)增加了600、700億元的投入。毫無疑問，這項改革的逐步實施，將會對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供一個有力的資金支持。”韓俊表示，長期以來，土地增值收益主要還是用在城市，城市建設(shè)可以說對“土地財政”的依賴性是很大的。
“我們作了一個統(tǒng)計，從2013年到2018年全國的土地出讓收入累計高達28萬億，扣除成本性支出以后，土地出讓收益是5.4萬億元，占到了土地出讓收入的19.2%。土地出讓支出用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金合計是1.85萬億元，僅占土地出讓收益的34.4%，占土地出讓收入的6.6%，用在城市建設(shè)的比例比農(nóng)村要高得多?！表n俊說。
就重點措施來看，提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例有兩種實施方式：
一是按照當年土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達到50%以上計提，若計提數(shù)小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計提；
二是按照當年土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達到10%以上計提。嚴禁以已有明確用途的土地出讓收入作為償債資金來源發(fā)行地方政府專項債券。
北京、上海等土地出讓收入高、農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入需求小的少數(shù)地區(qū)，可根據(jù)實際需要確定提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的具體比例。
假如按照新的標準，以2013年到2018年的土地收入標準，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金不低于2.7萬億（收益的50%）或者2.8萬億（收入的10%），相較此前提升了50%左右。
更何況，就目前的情況來看，每年的土地收入都呈現(xiàn)快速增長狀態(tài)，未來投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金將會更多。
此外，韓俊補充道，“不低于土地出讓收入8%”是最低標準，主要考慮是防止有的地方將與土地前期開發(fā)無關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項目建設(shè)成本納入成本核算范圍，這樣一來會虛增土地出讓成本，縮減土地出讓收益。
他表示，長期以來，土地增值收益取之于農(nóng)、主要用之于城，有力地推動了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，但直接用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例偏低，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支持作用發(fā)揮不夠。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要大量投入，僅靠財政一般公共預(yù)算遠遠不能滿足需求，必須拓寬資金來源渠道，建立健全鄉(xiāng)村振興投入穩(wěn)定增長的長效機制。調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例，就是一項重要的改革舉措和制度安排。
“土地增益更多用于‘三農(nóng)’的時候到了”
對于地方而言，此次改革并不直接影響當?shù)氐耐恋爻鲎屖杖牖蚴找?，但改變的是這筆資金的投向，如果增加對三農(nóng)投入千億元規(guī)模，也同時意味著投向其他領(lǐng)域的會相應(yīng)縮減。
韓俊指出，隨著城鎮(zhèn)化進程加快，征地規(guī)模和土地出讓規(guī)模不斷擴大，土地出讓收入占地方財政收入的比重也大幅度提高，向城市傾斜的土地出讓收益分配格局，確實是有力地促進了城市建設(shè)。2019年我國城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)由1978年的1.72億人，增加到了8.48億人，城鎮(zhèn)化水平由17.9%提高到了60.6%，可以說經(jīng)歷了一個史無前例的城鎮(zhèn)化進程。
“現(xiàn)在已經(jīng)到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段了，到了該把土地增值收益更多地用于‘三農(nóng)’的時候了?，F(xiàn)在要解決好發(fā)展不平衡不充分的問題，推動形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，必須加快推進鄉(xiāng)村全面振興，可以說鄉(xiāng)村發(fā)展就是擴大內(nèi)需的一個重要戰(zhàn)略支點，必須下決心解決土地增值收益長期以來‘取之于農(nóng)、主要用之于城’的問題?！?/p>
現(xiàn)在一些地方基層政府財政形勢比較緊張，提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，會不會對地方財政收支帶來一些影響？
對此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組成員兼中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室秘書局局長吳宏耀認為，提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，是城鄉(xiāng)關(guān)系的一次重大調(diào)整，可能會在一定程度上改變地方財政支出結(jié)構(gòu)。
不過，《意見》已經(jīng)明確這項改革從明年開始實施，允許地方分5年改革到位，到2025年達到目標要求。各?。▍^(qū)、市）可以確定分年度目標和實施步驟，合理把握改革的節(jié)奏，分5年來達到目標要求。
此外，《意見》還提出了兩個允許，一是允許將已收儲土地的出讓收入繼續(xù)通過計提國有土地收益基金，用于償還因收儲土地形成的地方政府債務(wù)，并作為土地出讓成本性支出計算核定。第二是允許省級政府按照現(xiàn)行的政策，繼續(xù)統(tǒng)籌土地出讓收入用于支持“十三五”易地扶貧搬遷融資資金的償還。
通過這些舉措，可在一定程度上減少此項改革對地方財政收支的影響。
“地方土地出讓收入主要是用來搞建設(shè)的，過去主要投向了城市，現(xiàn)在要求更多投向農(nóng)村，所以地方資金使用總量并沒有減少，只是使用范圍和結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，也可以說從“左口袋”掏到了“右口袋”，所以沒有給地方政府增加新的負擔?！眳呛暌J為，通過這幾條措施，這項改革對地方財政收支的影響不會太大。
同策研究院資深分析師宋紅衛(wèi)告訴觀察者網(wǎng)，政策為農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化提供了必要條件，體現(xiàn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中農(nóng)民進城和就地城鎮(zhèn)化兩條腿走路的發(fā)展戰(zhàn)略。從產(chǎn)業(yè)和人口的角度來看，政策將充分發(fā)揮農(nóng)村勞動力人口集中、成本相對較低的優(yōu)勢，將吸引更多的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)或者小分包產(chǎn)業(yè)進入鄉(xiāng)村，為農(nóng)村提供更多的就業(yè)機會，未來農(nóng)村人口流出的速度會放緩。
從房地產(chǎn)市場來看，宋紅衛(wèi)認為，農(nóng)村住房建設(shè)迎來新的發(fā)展機會，對于三四線城市影響較為明顯。不過，一二線核心城市未來仍然是農(nóng)民進城的主要集中區(qū)域，房地產(chǎn)市場仍然有發(fā)展機會。
易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴躍表示，此次政策提出了一個新的概念，即“防止支出碎片化”，這其實也體現(xiàn)了“集中力量辦大事”的政策思路。同時，與鄉(xiāng)村振興關(guān)聯(lián)的文旅投資、大型居住社區(qū)等或享受更多的資金支持，將是接下來的重點發(fā)展領(lǐng)域。
